简析湖南省工商调查新车保险中的限制竞争行为

——期待由此开启反垄断法落实新篇章

刘旭*

      一、案情

      5月31日，人民网湖南频道在显著位置刊登了记者夏雨的报道《湖南工商正式立案调查新车保险垄断经营 欢迎各界举报》。据称，国家工商总局已正式授权湖南省工商局立案查处湖南车辆保险行业涉嫌违反《反垄断法》，实施划分市场份额、统一新车保险承保价格折扣的行为。5月25日潇湘晨报记者龚柏威就曾在《新车保费贵不少娄底车主外地买 涉嫌垄断拟立案》中介绍，2007年7月底至今，湖南娄底市新车车主不能通过电话上给新车买折商业险，而只能到由11家保险公司共同指定的，一家由某公司运营，但既未经保监会批准也未在工商注册登记的“新车保险服务中心”买保险，且不能享受电话保险业务的折扣。报道称2010年前该中心还曾给各保险公司划分市场份额。而同类问题并非仅局限在娄底及湖南张家界和永州等地，在《反垄断法》生效后，全国各地都多有存在，质疑“新车共保”的报道曾先后涉及沈阳、菏泽等多地车险市场。

      二、法律适用

      《反垄断法》第13条第1款第1项和第3项分别禁止处于竞争关系的经营者达成限制价格竞争和分割市场的垄断协议。这两类行为涵盖了竞争者间统一定价、限制打折幅度，限制市场份额的行为，在世界各国都因其固有属性，而被视为客观上以限制竞争为目的的行为，予以严格禁止。各地“新车保险服务中心”在《反垄断法》生效后从事的统一新车保险价格、划分市场份额的行为都是违法的，自始无效的。其持续时间长短与对其的定性无关，而仅与罚金多少有关。因而湖南省工商可以处罚娄底等地这类在《反垄断法》生效后仍存续了一段时间的限制竞争行为。

      即便某地“新车保险服务中心”和保险协会不再明确地统一新车商业险定价和划分市场份额，当地所有保险公司都将新车商业险集中到一起，由一家名为“服务中心”，实则由一家公司经营并从中提成并“分成”给保险业协会的代理人手中，同时不允许客户通过电话或互联网购买更低折扣商业性的做法，实际上也构成了协同行为。因为“新车保险服务中心”同时掌握原本处于竞争关系的各保险公司的报价信息，且新车车主也都往往只能到该中心买保险，所以该中心的工作人员也就失去了通过折扣竞争来为其代理的保险公司争取更多业务的动力，可以轻易使各保险公司的报价保持在同一水平。这固然不排除各保险公司在服务、口碑甚至赠品上开展竞争，但根本上失去了在新车商业险上开展价格战的自主权。而恰恰是价格才是普通新车车主最在乎的。《反垄断法》禁止的并非仅仅是完全排除竞争的行为，还包括此类通过“新车保险服务中心”排斥电话机互联网售险的折扣竞争，限制保险公司间展开价格竞争的行为。这种隐形的，通过一定组织来限制价格竞争的行为，使新进入相关市场的民营保险公司无法通过让利的低价优势，来争取更多市场份额。这必然最终导致固化市场份额、抬高市场进入壁垒和妨碍服务质量改善与创新等后果，损害消费者权益，不符合《反垄断法》第15条第2款“不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益”的要求，因而也无法免于适用《反垄断法》第13条的禁止规定。

      三、如何处罚

      对于各地保险公司通过“新车保险服务中心”限制竞争行为的处罚，不应仅仅局限在对当地保险协会的处罚或取缔上，还应具体到参与此类限制竞争行为的保险公司。对于它们的处罚也不能仅以涉案保险公司在地方的分支机构上一年度营业额的10%为上限，而是应当以其所属集团公司的上一年度营业额为10%为上限，从而起到足够的威慑作用，使各大保险集团公司高层能警惕和遏制其子公司参与限制竞争协议或协同行为的做法。而具体罚金的确定，未必一定要达到处罚上限，而是应当以具体违法行为涉及的标的金额、维持时间长短为基本依据，再结合违法者配合调查程度和向投保人返回不当得利的情况，来酌情减免。但应当与发改委调查中电信和中联通涉嫌滥用市场支配地位行为不同，“新车共保”往往使普通消费者缴纳更多保费，带来直接经济损失。因而，对此类明显已经造成直接损失的，不应适用《反垄断法》第45条规定的经营者承诺制度，在未公布调查结论前就接受经营者整改承诺，中止或终止调查。否则，失去了执法机关的处理决定作支撑，投保人就很难向违反者主张不当得利全额返还和重新签订商业险协议。

      四、民事诉讼

      6月1日生效的《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》明确了普通消费者也可以在反垄断法执法机关尚未立案或正在调查违法行为期间直接向法院起诉涉嫌违反《反垄断法》的行为。且该司法解释第7条规定诸如“新车共保”一类属于《反垄断法》第13条第1款第1项和第3项所禁止的限制价格竞争和固化市场份额的协议或协同行为均应由被告，亦即与投保人签订承保协议的保险公司，来举证其仅在“新车保险服务中心”开展的，收费高于电话保险的新车商业险行为，是否涉嫌与其他保险公司一同限制竞争。此外，在《反垄断法》生效以来，各地保险业协会曾实施或直接限制新车商业险折扣，或间接通过限制保险公司支付给车险中介的商业车险费率，变相限制价格竞争的自律规定。在此期间购买了新车商业保险的车主也可以在两年的诉讼期间未满时，以及对《反垄断法》缺乏了解，知道知悉湖南工商调查此类行为后的两年内，向法院起诉，主张此类行业自律规定违反《反垄断法》，进而向保险公司主张不当得利返还。而为保障相关法律关系的稳定性，尤其是已发生理赔的情况，法院应判决此类保险协议为可撤销，而非自始无效，使投保人可以通过与保险公司协商如何重签或续签保险协议。

      五、展望

      “新车共保”问题曾在许多省份存在，湖南省工商敢于第一个来啃硬骨头，维护市场有效竞争，争取消费者福利，值得称赞。而且该案在工商总局授权立案调查前后都有向新闻媒体做披露，并公布举报电话，保证了执法透明，可谓不辜负温总理此前在湖南考察时对湖南给予的厚望，亦是对湖南省领导呼吁深入学习讲话精神的一种贯彻。但是，涉及限制竞争的案件，调查起来往往很困难，而且由于《反垄断法》生效至今只有江苏工商查处连云港水泥协会组织实施垄断协议，这唯一一个适用《反垄断法》查处限制竞争协议的案件，因而仍有许多实际操作问题和法律适用问题，有待在该案调查和处理中厘清。但无疑，由于有了新生效的最高院司法解释，无论其他地区的工商、价监执法机关是否将同样经工商总局或发改委授权调查本辖区内的“新车共保”问题，新车车主均有权向法院起诉保险公司涉嫌参与限制竞争行为，从而策应和支持湖南省工商的反垄断法执法调查，以公权力执法和私主体寻求司法救济“双管齐下”，探索共同推进《反垄断法》全面落实的新模式，开启反垄断法落实新篇章。